ACÓRDÃO

 

EMENTA

ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ORDINÁRIA.  PROCEDIMENTO DE LICITAÇÃO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. RESCISÃO CONTRATUAL. DESCONSTITUIÇÃO.

  1. Hipótese em que há fortes elementos a indicar que o motivo determinante da impugnada rescisão contratual – não-atendimento de requisito atinente ao prazo de implementação da cobertura securitária – contradiz a postura que a mesma administração pública adotou em processos seletivos análogos, circunstância que vicia de ilegalidade o ato recorrido e, por isso, legitima a excepcional intervenção judicial na esfera de controle de sua atuação.
  2. A injustificada adoção de entendimento mais severo em casos pontuais, ensejando a preterição da melhor proposta apresentada, acarreta violação dos sensíveis princípios da isonomia e da impessoalidade – aos quais deve obediência a administração pública de qualquer dos Poderes, conforme consignado no caput do art. 37 da Constituição Federal. Sem embargo, os atos de tal espécie não podem prescindir do não menos caro princípio de vinculação de seus motivos.
  3. A realização de procedimento licitatório tem por finalidade obter a proposta mais vantajosa para a Administração mediante a comprovação de cumprimento de parâmetros objetivos de qualidade e de competência técnica, devendo ser afastadas restrições inadequadas, impertinentes ou incompatíveis com o objeto da licitação.
  4. Admitir o contrário importaria inevitável infringência a um dos princípios que devem ser observados nos processos administrativos, qual seja, o da adequação entre meios e fins aos quais eles se destinam, “vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público” (inciso VI do parágrafo único do art. 2º da Lei 9.784/99).
  5. Agravo de instrumento a que se dá provimento para, suspendendo a integralmente a decisão agravada: (a) desconstituir o ato rescisório do contrato SEP/PR nº 2/2016, celebrado no âmbito do Regime Diferenciado de Contratação (RDC) 1/2015; (b) determinar a paralisação da execução daquele contrato pela empresa Van Oord Serviços de Operações Marítimas; e (c) determinar o imediato restabelecimento do correspondente objeto contratual pela EEL Infraestrutura Ltda.

ACÓRDÃO

Decide a Turma, por unanimidade, conhecer do recurso, e no mérito, lhe dar provimento, nos termos do voto do relator.

6ª Turma do TRF da 1ª Região – Brasília, 21 de agosto de 2017.

DESEMBARGADOR FEDERAL KASSIO NUNES MARQUES

Relator

RELATÓRIO

Cuida-se de agravo de instrumento interposto pela EEL Infraestrutura Ltda. contra a decisão em que o juízo de primeiro grau, em ação pelo procedimento comum, indeferiu a liminar mediante a qual a autora pretendia assegurar a suspensão do ato rescisório do Contrato nº 02/2016, celebrado com a União para a execução das obras de dragagem destinadas à readequação da geometria do canal de acesso aquaviário e dos berços de acostagem do Complexo Portuário de Santos/SP.

O contrato em questão foi rescindido por decisão do Ministério dos Transportes, com a justificativa de que a contratada não apresentou a garantia contratual conforme estabelecido na Cláusula Décima Segunda.

O Juízo de base indeferiu o pedido de antecipação de tutela recursal à consideração de que “(i) o edital facultava ao demandante oferecer 3 (três) modalidades de garanta a execução do contrato; (ii) nenhuma das garantias ofertadas preencheu os requisitos previstos no instrumento convocatório; (iii) a regra de indenização por parte da seguradora no prazo de 48 (quarenta e oito) horas tem por escopo resguardar a União de eventuais insucessos na execução do contrato e não encontra vedação da regulamentação da SUSEP; (iv) afastar a regra de comprovação de capacidade financeira apenas em relação a um dos licitantes violaria o princípio da igualdade e; (v) a apólice do seguro garantia não cobre riscos trabalhistas, da seguridade social e relacionados à qualidade dos materiais e serviços, concluo que, nesta fase processual, não está demonstrada a probabilidade do direito alegado na petição inicial”.

A agravante alega que:

  1. i) o descumprimento da formalidade relativa ao prazo da apólice para pagamento do seguro não é causa suficiente para ensejar a drástica medida de rescisão contratual, a qual se afigura desproporcional; em especial por se tratar de caso de inobservância relativa a aspecto periférico da garantia contratual, que, de modo algum, tangencia o objeto contratual;
  2. ii) o prazo de 48 horas para pagamento do seguro é muito exíguo, tendo em vista o montante a ser garantido, que gira em torno de 36 milhões de reais, e a cláusula em questão deveria ser interpretada com razoabilidade, sem tanto rigor;

iii) a título de exemplo, foi dada interpretação razoável ao termo inicial da contagem do prazo para pagamento, o qual, primeiramente, foi tido como sendo a data da notificação escrita encaminhada pela SEP/PR, tal como escrito no contrato, e posteriormente, entendeu-se ser a data da entrega da documentação pertinente à reclamação do sinistro.

iii) aderiu ao conjunto de normas que embasaram o lançamento do RDC Eletrônico SEP/PR nº 01/2015, mas, de boa-fé não o impugnou, porque era sabedora de que a Secretaria dos Portos tinha conhecimento da desproporcionalidade da imposição do prazo de 48 horas, e vinha conferindo interpretação razoável aos seus termos, exigindo tão somente o prazo máximo constante da Circular SUSEP 477/2013, nas contratações das dragagens, como testemunha a execução do Contrato do RDC Eletrônico SEP/PR nº 05/2014, pertinente à dragagem do Porto de Paranaguá, cuja garantia se perfez sob os mesmos moldes da apólice ofertada pela Agravante;

  1. iv) a impugnação do edital pertinente à dragagem do Porto de Itajaí, relativamente à mesma norma editalícia em debate neste processo, teve decisão pela reconsideração do prazo de 48 horas;
  2. v) não poderia a administração pública, em afronta ao princípio da isonomia, adotar critérios de interpretação da norma editalícia de forma diversa do que vem sendo aplicado em licitações semelhantes;
  3. vi) o juízo de base se equivocou quando disse que a apólice do seguro não cobre riscos trabalhistas, da seguridade social e relacionados à qualidade dos serviços e materiais, pois as dúvidas geradas sobre esses itens da apólice já haveriam sido sanadas em endossos, razão por que não constaram do último opinativo sobre a rescisão contratual em questão (Parecer n. 00524/2016/CONJUR-MT/CGU/AGU).

A agravante afirma que já foi formalizado e assinado novo contrato com a empresa classificada em segundo lugar no certame, razão pela qual existente o periculum in mora.

Requer, assim, “a imediata SUSPENSÃO do ato rescisório do Contrato nº 02/2016, com a expedição de preceito cominatório para fins de prosseguimento da execução contratual”.

A União (fls. 556/567) e a Van Oord Serviços de Operações Marítimas (fls. 582/606) responderam e pugnaram pela manutenção da decisão agravada.

É o relatório.

As referências às folhas dos autos, aqui consignadas, têm por base a ordem de sua disposição na rolagem única do processo digital.

VOTO

A decisão agravada comporta reforma.

Há nos autos elementos que evidenciam a probabilidade do direito invocado pela EEL Infraestrutura Ltda. e, simultaneamente, o risco ao resultado útil do processo em razão do decurso do tempo.

Probabilidade do direito.

A agravante impugna a rescisão do Contrato nº 02/2016, celebrado com a União para a prestação de serviços relativos à execução das obras de dragagem para readequação da geometria do canal de acesso aquaviário e dos berços de acostagem do Complexo Portuário de Santos/SP.

Tal contrato, celebrado em 20.4.2016 no âmbito do Regime Diferenciado de Contratação (RDC) 1/2015, por um prazo de vigência de 17 (dezessete) meses contados daquela data, abarcava o valor total estimado de R$ 369.091.930,90 (trezentos e sessenta e nove milhões, noventa e um mil, novecentos e trinta reais e noventa centavos).

A impugnada rescisão – amparada no Parecer 524/2016/CONJUR-MT/CGU/AGU, às fls. 423/429 – se deu ao fundamento de que, na apólice de seguro-garantia apresentada, não constava o prazo de 48 (quarenta o oito) horas para pagamento de eventuais prejuízos e multas devidos pela segurada, conforme exigido na cláusula décima-segunda do edital em comento (fl. 422).

Em sua defesa, a agravante alega que a Circular SUSEP 477/2013 – ao dispor sobre as operações de seguro-garantia – assim dispôs em seu item 8.2.1:

“o pagamento da indenização ou início da realização do objeto do contrato principal deverá ocorrer dentro do prazo máximo de 30 (trinta) dias, contados da data do recebimento do último documento solicitado durante o processo de regulação do sinistro”.

Sustenta a recorrente que deveria ser aplicado ao contrato o mesmo prazo de 30 (trinta) dias estabelecido pela SUSEP, razão pela qual o prazo de 48 (quarenta e oito) horas é desproporcional e impraticável.

Rejeitando tal pretensão, a União aduz que a referida Circular (SUSEP 477/2013), ao vedar o pagamento da indenização em virtude de sinistro em prazo superior a 30 (trinta) dias, não retirou do poder público contratante a possibilidade de impor prazo menor do que aquele.

Acrescenta, ainda, que a agravante poderia ter impugnado a norma editalícia que previa o prazo mais exíguo, mas que não o fez.

Ocorre que houve contratos celebrados entre a União e outras empresas – referentes a licitações havida tanto antes quanto após a que ensejou o Contrato 2/2016 –, os quais, embora contivessem objeto semelhante àquele ora em análise, receberam tratamento diferenciado (e mais benéfico) justamente no que toca ao prazo de implementação da cobertura securitária.

No Contrato do RDC Eletrônico SEP/PR nº 05/2014, pertinente à dragagem do Porto de Paranaguá/SC, foi expressamente assegurado o prazo de até 30 (trinta) dias para o cumprimento da obrigação de indenização. Por sua vez, no Contrato do RDC Eletrônico SEP/PR nº 02/2016, relativo à dragagem do Porto de Itajaí/SC, foi impugnada a norma que previa o prazo máximo de 48 (quarenta e oito) horas e, acatada a impugnação, foi então igualmente ampliado aquele limite para 30 (trinta) dias.

Nesse contexto, não se justifica a adoção de entendimento mais severo em desfavor da agravante, sob pena de clara violação dos sensíveis princípios da isonomia e da impessoalidade – aos quais deve obediência a administração pública de qualquer dos Poderes, conforme consignado no caput do art. 37 da Constituição Federal. Isso para não falar na infringência ao não menos caro princípio da vinculação dos motivos da qual não podem prescindir os atos de tal espécie.

Não custa lembrar que a realização de procedimento licitatório tem por finalidade obter a proposta mais vantajosa para a Administração mediante a comprovação de cumprimento de parâmetros objetivos de qualidade e de competência técnica, em atenção aos princípios constitucionais pertinentes, devendo ser afastadas restrições inadequadas, impertinentes ou incompatíveis com o objeto da licitação.

Saliento que sequer se relaciona com o objeto do contrato a impugnada obrigação de contratação de garantia com prazo de 48 (quarenta e oito) horas. Tampouco tal restrição possui justificativa razoável, vez que, como mencionado, a adoção do prazo máximo de 30 (trinta) dias, constante da Circular SUSEP 477/2013, a princípio, não traz prejuízo à Administração.

Assim, não parece cabível a rescisão de um contrato de prestação de serviços, ensejando a preterição da melhor proposta apresentada em razão da exigência de formalidade que poderia perfeitamente ser adequada à realidade dos contratos de seguro-garantia e à grandeza dos valores em discussão – na exata dimensão de como aconteceu em situações análogas.

Admitir o contrário importaria inevitável infringência a um dos princípios que devem ser observados nos processos administrativos, qual seja, o da adequação entre meios e fins aos quais eles se destinam, “vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público” (inciso VI do parágrafo único do art. 2º da Lei 9.784/99

De outra parte, o Juízo de base afirmou que “a apólice do seguro-garantia não cobre riscos trabalhistas, da seguridade social e relacionados à qualidade dos materiais e serviços”, reforçando as razões pelas quais não estaria demonstrada a probabilidade do direito alegado na petição inicial.

No ponto, reputo relevante o fato de que a União nem a Van Oord Serviços de Operações Marítimas lograram infirmar o fato de que, quanto aos aludidos itens da apólice, as dúvidas geradas já haveriam sido sanadas em endossos junto à Fator Seguradora (fls. 336/348 e 351/362) – a qual, na manifestação constante às fls. 347/349, também afirma que foram contratadas coberturas adicionais para os riscos que anteriormente estavam excluídos.

Embora tais pontos não tenham sido objeto de análise no parecer final que embasou a decisão de rescisão contratual, o conjunto probatório juntado ao traslado é suficiente para convencer que as deficiências da apólice de seguro foram cumpridas e adequadas ao edital da licitação, daí por que, nesse exame preliminar, estariam afastados os óbices elencados pelo juízo de primeiro grau.

Risco de perecimento.

O simples transcorrer do tempo, por óbvio, torna cada vez mais vultoso o prejuízo causado à agravante em decorrência da aplicação da rescisão contratual aqui impugnada.

Dispositivo.

Em face do exposto, dou provimento ao agravo de instrumento para, suspendendo a integralmente a decisão agravada:

(a) desconstituir o ato rescisório do contrato SEP/PR nº 2/2016, celebrado no âmbito do Regime Diferenciado de Contratação (RDC) 1/2015; (b) determinar a paralisação da execução daquele contrato pela empresa Van Oord Serviços de Operações Marítimas; e (c) determinar o imediato restabelecimento do correspondente objeto contratual pela EEL Infraestrutura Ltda

É como voto.

– As referências às folhas dos autos, aqui consignadas, têm por base a ordem de sua disposição na rolagem única do processo digital.

– Com urgência, oficiem-se o MM. Juízo de primeiro grau e a Secretaria de Portos da Presidência da República.

DESEMBARGADOR FEDERAL KASSIO NUNES MARQUES

Relator

AGRAVO DE INSTRUMENTO N. 0008135-40.2017.4.01.0000/DF (d)

Processo Orig.: 0003277-48.2017.4.01.3400

 

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